国务院参事：城市群需防止“大跃进”式建设
◎城市群中的城市一定要有梯次。城市群无非就是大城市要带动中小城市，中小城市再带动城镇，再带动农村，这才是一个比较合理的布局。
◎城市群要靠经济发展的水平来定，不是越多越好，也不是越快越好。至于中国具体需要多少个城市群，这很难说。建设城市群，要完全根据经济发展的规律来决定，不能强迫地方政府去建设。
———国务院参事施祖麟
城市群，这个在1990年后才开始在中国大陆出现的地域经济用语最近频繁呈现。当城镇化发展如日中天之时，发展城市群似乎成了一条必经之路：既避免了究竟是发展小城镇还是大城市的先后之争，又能兼顾大中小城市统筹发展。于是，发展城市群的呼声日益高亢，遍及大江南北。
法国地理学者戈德认为，城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是在地域上集中分布的若干城市和特大城市集聚而成的庞大的、多核心、多层次城市集团，是大都市区的联合体。但现阶段的中国，有足够多的大都市支撑城市群吗？盲目的城市群建设，又是否会产生东施效颦的负面效应？国务院参事、清华大学区域与城市发展研究中心主任施祖麟对此接受南都专访，为中国城市群发展把脉。
纠偏过程中提出“城市群”概念
南都：去年十八大后，李克强第一次离开北京调研，选择在九江召开区域发展与改革座谈会，并建议把安徽纳进长江中游城市群之列，这释放出什么信号？
施祖麟：说明新一轮城镇化对城市群的问题非常重视。“十一五”时是强调大中小城市协调发展，“十二五”提出在大中小城市协调发展的基础上发展城市群。
发展城市群的这个提法是比较合理的，避免了过去是发展大城市还是发展小城镇的概念分歧。事实上，现在看来，以往单纯发展大城市或简单发展小城镇，这两个提法都有所偏颇。上世纪90年代前期，主要发展小城镇，出了很多问题，最主要的就是资源利用效率低，加上缺乏管理，也引发了其他问题，包括环境污染、土地浪费等，发展比较无序。此后，大城市突飞猛进的发展，但由于缺乏规划，也出现了诸多问题，比如北京“摊大饼”式的发展，也会出现“城市病”。因此，目前我们需要一种相对较好的发展模式，比如组团式的互补发展，城市群就是一个很好的概念。
南都：城市群这一模式是不是可以规避此前多年城镇化进程中的一些缺陷？如何看待城市群对城镇化的作用？
施祖麟：应该能够规避。目前发展城市群，就是要大中小城市协同发展，核心概念是产业的协同发展，产业之间互补的发展，而不要搞成前十年一样同质化的发展，城市群里头应该有比较好的分工。这就集中了资源，可以提高土地利用率。
城市群发展最核心是合作机制
南都：您对目前已形成的城市群的发展满意吗？
施祖麟：其实还有很多值得改进和完善的地方。目前中国成熟的三大城市群的发展结构，除了长三角城市群是“一主两副”，以上海为中心，以杭州和南京为城市副中心，三大城市融合发展。而珠三角和京津冀均是“双中心”发展结构，珠三角以广州、深圳为中心，京津冀以北京和天津为中心，外围城市环绕发展，这样的双中心结构容易造成行政上无法统一规划发展的问题。像首钢这样的企业，是中央发了话、污染确实严重，才迁至河北，北京就像割了肉一样，很不情愿。这就需要城市群内部建立一个合作机制，简单说就是利益分配机制。
南都：城市群发展还面临什么壁垒？
施祖麟：中国到底有没有建设城市群？肯定在做。但最担心两个问题：一是土地的大规模利用，而且和房地产业紧密相关。我很担心，最后因为缺乏效率而导致土地浪费。城市化现在面临土地集约化的困境，不可回避房价问题，我认为现在中国房地产业是一个泡沫，房价如此之高，目前中国各种问题的焦点都是由此引发的。其次就是目前的实业经济发展缺乏动力。新增投资很少，都在勉强维持。这不仅对产业不利，对城市发展也不利。目前大部分资金仍滞留在与房地产相关的虚拟经济中。
南都：如何更好地加强城市群内城市之间的分工协作？
施祖麟：一个城市群的发展，必须要有前提规划，这不同于一个单独城市的规划，而是能够协调各城市共同发展的规划。就规划制定而言，目前还是有难度的，尤其跨省的城市群，比如京津冀的发展规划提了15年都还没有出来。这就说明地方意见要比中央的意见重要，中央要照顾地方上的意见，地方上的意见达不到统一，规划就出不来。各个地方都比较强势，在关键问题上都不想让步。这也就需要一定的行政干预。
欧盟就是很好的榜样，从钢铁、煤炭产业合作开始，后来发现金融、资金很重要，又搞基金，搞扶贫，还有一对一的帮扶。我们还是一个国家的内部，这些合作应该更容易一些。所以我认为，城市群的发展中，最核心的还是合作机制。不同的城市的领导的智慧和眼界很重要，需要城市群中间的领头人、学者自己协商制定机制，中央不可能指定具体模式，中央可以给些意见、指导，但是不能替代他们作决定。
中国城市群可分为三级
南都：目前我国已经形成了京津冀、长三角、珠三角等十大城市群，未来还将形成更多城市群，你认为形成城市群的条件是什么？
施祖麟：真正的条件还是产业发展，这是核心条件。只有产业的发展，才有经济的发展，才有城市的发展，只把人集中在一起是不行的，只是把地圈起来那不叫城市化，只能叫产城融合。
南都：除了产业还需要什么条件？
施祖麟：城市群中的城市一定要有梯次。城市群无非就是大城市要带动中小城市，中小城市再带动城镇，再带动农村，这才是一个比较合理的布局。
南都：目前中国在建城市群有哪些？
施祖麟：我们把城市群分为几级，其中第一级是较早建立的，成熟的城市群。第二级是目前正在筹建的城市群。而第三级是这几年地方提出的，有的还没通过审批。第一级：长三角、珠三角、京津冀城市群；第二级是加快建设海峡西岸、山东半岛、哈长、辽中南、中原、江淮、关中、广西北部湾城市群。初步测算，到2020年，8个城市群占用22
.6%的全国城镇建设用地，集中26.3%的全国城镇人口。第三级是培育太原、滇中、黔中、呼包鄂榆、乌昌石、宁夏沿黄城市群。还有潜在的城市群，包括长吉、新疆天山北坡、北部湾、哈尔滨都市圈，另外呼声较高的还有呼包鄂、银川城市群、太原城市群、兰州都市圈等，自己也都在申报。
城市群不是越多越好越快越好
南都：这些城市群的组建，是谁来圈定的？
施祖麟：地方积极性是最主要的，地方商量，提出规划报告，向国务院提交申请。国家发改委只是对规划进行认可。截至2006年，我国就规划批准了26个区域规划，其中就有很多涉及城市群。所以，城市群的建设中，中央只指明方向，真正做起来还是需要地方为主力。
南都：城市群是不是越多越好？
施祖麟：城市群要靠经济发展的水平来定，不是越多越好，也不是越快越好。至于中国具体需要多少个城市群，这很难说。建设城市群，要完全根据经济发展的规律来决定，不能强迫地方政府去建设。为什么目前城市群多集中在沿海地区？就是因为沿海的经济发展较为成熟，比如长江三角洲、珠江三角洲，从资源到交通都很方便。
南都：目前新一轮的城市化会不会产生过多的城市群，而失去发展的焦点？
施祖麟：如果是盲目发展城市群或城镇化，用指标来限定，肯定会出问题。现在有提法说，到2030年我们必须达到70%的城镇化率，这是不可取的。不能用行政的命令、指标来推动城镇化，要讲人的城镇化。现在虽然说已经达到52%的城市化。如果按照户籍人口来计算，目前真正的城镇化率只有37%。建设城市群不要搞成“大跃进”式的，不要搞成行政命令式的，运功式的。防止各地搞攀比。城镇化发展一定是有规律的，是经济发展的结果，不能沿袭以往计划经济的思维模式，完全以政府推进为主。
南都：各地争先希望获得城市群的规划指标意味着什么？
施祖麟：城市群获批准后，有这样一个名头就可以集聚资源，也可以把干部和群众的注意力集中起来，这本身是一个好事。同时也会提很多建园区等向国家要土地指标。现在发改委批了，国土部就遇到问题了，没有那么多土地可以批下去。所以，目前城镇化建设中，既要让地方有积极性又不能使其积极性太高，这就需要中央的决策机构来协调。
谁是中国第四增长极？
南都：现在长江中游城市群和成渝城市群都希望竞争中国第四增长极，你认为谁最有可能？
施祖麟：现在还不好发表特别明确的概念，说成渝好还是长江中游好。说不定并列第四，但最后还是要看表现。过去武汉和长株潭是分开的，我们做了一个小小的研究，觉得应该统一起来，连成一片。从现在的成长性看，好像成渝城市群要好一点。因为成都和重庆的活力比较好，但是长江中游如果以武汉为龙头把长株潭统在一起，它的实际力量要比成渝城市群强。初步预测，到2020年，这两大城市群占用11
.1%的全国城镇建设用地，集中14.3%的全国城镇人口。
南都：城市群大城市会辐射周围的中小城市，除了各个城市群之外的中小城市是否还有发展机会？
施祖麟：肯定也有发展机会，但并不充分。因为原来经济基础就不好，这时候就更应该自然发展。小城镇不可能一起发展，必须要有重点。我们现在主要盯着的还是二产，其实农业做好了，高效农业还是能得到很好的回报。
南都：这样会不会造成富的地方越富，穷的地方越穷？
施祖麟：这个差异是长久存在的，但是要靠政府强有力的转移支付。尽量照顾公平但是也有差距。中国经济发展很不平衡，在城镇化过程中，东、中、西发展一定要有差别。东部要发挥大城市的优势，做成城市群，实现大、中、小城市协调发展。中部和西部发展中小城市以及小城镇，但也不是一哄而上，一定要因地制宜。城镇化涉及人、地、钱的问题。实际上人的问题，尤其在西部，大城市周边农民工进城要容易些，但是实际上远郊区的进城怎么办？东部地区跨省的农民工进城怎么办？比如河南、贵州到江苏、浙江打工，这部分人怎么办？一是户口，其实只要公共服务均等化，农民不愿意转城市户口，农村户口背后事实上是土地利益问题。重庆地票、成都模式等，解决了城市周边农民工进城的宅基地变现问题，跨省的农民工的土地如何退出来？如果他们在农村的土地不退出是一种资源的浪费，因为他们是两栖的，两边都占有一定的土地资源，是很不集约的方式。为保护农民的利益，近期这个问题可以暂时先放一放。但从长期看，农业人口市民化过程中的土地退出问题是一定要解决的，从现在开始就应该有深入的思考和周密的部署。（：SN095）